積極的財政政策是當前的逆週期政策的核心。有觀點認為，在預算收支矛盾凸顯的背景之下，積極財政將難以延續。不過，我們的測算發現雖然今年財政赤字安排明顯提前，但這並不意味著下半年會變得“不積極”。 依靠提高國有金融機構和央企的利潤上繳、專項債助力基建投資、以及其他盤活財政存量資金等措施，足夠彌補兩千多億元的財政收支缺口，實現今年的經濟增長目標。
- 財政收支陷入“兩難”局面。一方面，在赤字率目標的約束下，如果下半年財政收入增速繼續下滑，財政支出端也將難以延續積極，這將一定程度上削弱財政政策對經濟增長的托底作用，更有可能影響全年經濟增長目標的實現。另一方面，如果下半年財政赤字率獲准提高，財政就可繼續通過發債延續上半年的積極態勢，但這將受到政府杠杆率、政策操作週期、為明年政策“留力”等多重因素的制約。
- 中等口徑下實際赤字率今年或達8%，積極財政的進取態勢可見一斑。今年《政府工作報告》確定的赤字率目標為2.8%，較去年提高了0.2個百分點，但該指標並不能準確反映財政的積極程度。我國實際赤字率在2015年就超過了3%，今年有可能達到5.1%的歷史新高。按中等口徑財政收支計算，2018年實際赤字率達到4.7%，今年更有可能達到6.8%。
- 左支右絀：財政收支矛盾加劇，今年的財政缺口或達到兩千四百多億。財政收入累計同比增速明顯下滑，且隨著減稅降費與房地產調控政策的持續，預計中等口徑財政收入增速在下半年有進一步下探的可能。從預算執行進度來看，政府性基金收入較去年同期明顯放緩。如果房地產調控政策持續從緊，預計政府性基金收入的增收壓力將進一步加大，財政收入的總量與執行進度會受到更大的影響。財政支出前置特徵較為明顯，為後續支出的相對乏力埋下了伏筆。根據測算， 2019年財政缺口預計約2402億元。
- 盤活存量：應對積極困局的“三大法寶”。（1）國企分紅上繳公共財政。我國國企分紅上繳公共財政的比例總體偏低。供給側改革以來國企盈利面明顯好轉，利潤總額大幅增長，這些都為向公共財政上繳利潤創造了良好的條件。加大國企分紅上繳各級財政的力度，至少可盤活資金數千億元。（2）專項債“新政”撬動更多資金支撐基建投資。1-7月，地方政府新增專項債發行69萬億元，占到2.15萬億限額的78.4%。下半年仍有0.46萬億元的發行空間，預計還可撬動基建投資1380-1725億元，可額外拉動基建投資1個百分點左右。“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”的新規有可能進一步撬動基建投資。雖然今年專項債所剩餘額不多，靠專項債新政拉動基建投資對沖經濟下行難度較大，但不排除全國人大會再次提高政府債務限額、給予地方政府更多的資金支持的可能。（3）其他財政存量資金。各級政府預算穩定調節基金預計尚有餘額1500億元左右可供動用，各級政府預備費約1450億元可供動用，但原則上須用於臨時性支出。地方政府結轉結餘資金保守估計至少500億元。
- 盤活存量足夠彌補財政缺口。依靠提高國有金融機構和央企的利潤上繳、專項債助力基建投資、以及其他盤活財政存量資金的措施，足夠彌補兩千多億元的財政收支缺口，而且在操作層面更容易針對形勢的變化而較快做出反應。如果這三個方面的資金能夠得到有效利用，那麼今年的積極財政將得到有力支撐。此外，若經濟下行壓力進一步加大，全國人大也可能在下半年批准提高政府債務限額使得財政政策進一步“加力提效”。
